演講者 | 王力 中國城市規劃設計研究院城市設計分院

1 經開區更新的背景研究

1.1 發展概述

經開區是開發區眾多類型中的一種，是我國設立最早，也是數量最多的一類開發區。發展到今天，經開區在國家經濟中的比重大、增速高，對我國經濟建設非常重要。

從經開區的發展歷程來看，大致可以分為三個階段，1984年開始處于起步階段，到90年代進入了高度發展、遍地開花的階段。大部分的經開區都是在這時候開始建設和積累的，這一時期由于管控經驗不足，經開區一度進入無序混亂、良莠不一的建設狀態。經過2003-2006年的中央大力整頓，裁撤將近80%的開發區總量后，經開區進入了規范化發展的軌道。正是因為這種起伏波折的建設和探索歷程，形成當前經開區復雜的建設環境。

從經開區過去的發展建設來看，有四個顯著的特點：選址上傾向于郊區；而在園區建設上，長期秉持“以發展工業為主、以利用外資為主、以出口創匯為主”的“三為主”方針，重視工業、外資的引進，卻忽視服務配套的建設；也正是在三為主這樣的方針政策下，企業對土地具有比較大的話語權；而在增長模式上，大多依賴土地擴張和投資拉動。

不可否認，這樣的建設模式，實現了經開區過去的快速發展，像武漢經開區、荊州開發區這樣的園區經過30多年的積淀，工業基礎好，經濟總量大，大多已經成為各個城市實體經濟建設中的主陣地和主戰場。但是發展至今，這種建設方式也帶來很多的問題和挑戰。

1.2 面臨挑戰

1）產城矛盾突出，空間混雜。隨著城市規模逐漸擴大，經開區與城區的交匯地區往往成為新城區和經開區老廠區的交織地帶，成為了空間混雜、消極的矛盾地區。

2）產業結構性不強，地均產值不高。在經開區建設和擴區過程中，形成的企業分散、同質化競爭的狀態，嚴重阻礙了產業鏈的進一步升級完善；雖然當前園區經濟總量較高，但是在地均產值和技術實力上與國內外先進園區還有不小的差距。

3）強調經濟建設，服務配套匱乏。由于“重產輕城”，導致很多經開區服務配套滯后，比如武漢經開區的調研中，大約一半的受訪員工表達了對公共服務設施建設的不滿。

4）交通混雜，公共交通不足。由于園區規模的擴大和通勤需求的增加，客貨混雜的現象成為很多經開區的通病，同時由于對城市公共交通不夠重視，園區到城區的可達性非常弱，進一步降低了經開區對人口的吸引力。

從經濟學的全生命周期理論來看，經開區的發展已經到了轉型升級的關鍵路口，隨著很多傳統產業產能過剩問題的加劇，轉型升級或逐漸衰落已經擺在面前。而從政策要求來看，其實早在2005年國家就對經開區提出“向多功能綜合性產業區轉變”的要求，經開區的發展方針也逐漸從“三為主”轉變為“三并重”，2019年又進一步提出建設“改革開放新高地”的要求。

1.3 對策思考

隨著城市更新工作重要性的提升，我們意識到，更新工作契合了經開區的轉型升級的需求和缺少工作抓手的難點，也許能夠更有效的推動經開區從單一的“產業功能區”向以產業為主導的“多功能綜合區”的轉變。

因此，我們的總體研究思路是從更新視角出發，通過自上而下的目標引領和自下而上的更新支持，探索和建立一種可持續的更新機制，推進產城融合，推進形成產業城鎮雙提升、目標實施雙保障的“四輪驅動”的更新發展模式。

2.經開區更新的設計思考

結合項目思考，我們提出 “結構性更新設計”的對策，推進產和城的融合發展，促進經開區從“工業園區”向綜合性的“產業城區”轉變。

所謂結構性更新設計，主要包含三個方面的重點，一是要促進產業的健康發展，這是經開區的硬實力所在；二是提升園區的城鎮配套，這是經開區的軟實力體現；三是推進產城的相向發展，促進城市功能結構的綜合提升。而每個方面，都離不開目標引領和更新推進兩個層面的相互作用。

2.1 產業發展的結構性更新設計

產業發展方面，應當自上而下的從區域分工協作入手，構建符合地區發展的產業集群建設目標，同時自下而上的淘汰低效產業、釋放存量用地，優化園區空間設計，植入生態性服務窗口和平臺，從而建立可行的產業發展邏輯，推動產業新格局的形成。

1）推進區域分工協作，以經開區為載體形成帶動區域發展的功能極。以武漢經開區為例，東風汽車為代表的汽車產業占到全國的14%。而經開區產業用地已經基本飽和，一些好的項目來了沒有空間，外圍城鎮則是處于有用地沒產業的狀態。因此經開區首先要發揮產業龍頭作用，推動低效產業向外遷移，釋放存量空間，促進生產性服務業和高附加值產業的發展，成為帶動跨區域發展的產業極核。

2）明確產業建設重點，整合產業資源，建構產業集群。從產業發展規律來看，只有集群化發展，才會激發出更大的能量。在荊州開發區的規劃中，基于現狀全而散的產業特點，我們改變了產業結構梳理中幾加幾的傳統思路，提出未來重點建設形成智能制造、能源化工、現代物流三大產業集群的戰略，發揮地方優勢，推進上下游關聯的全產業鏈整合與建設。

3）梳理低效閑置用地，釋放存量空間。在目標引領下，還需要自下而上的空間支撐。在武漢經開區的項目中，我們通過深入調研各園區的發展現狀，對產業發展數據進行了詳細梳理，通過對產業現狀建設的盤整，為經開區的產業升級預留出充足空間。

4）優化節點城市設計，植入創新空間。對于區位、景觀優勢明顯的節點，我們建議應積極引入創新產業發展模式，建設雙創、孵化園區，打造新興產業和生產性服務業的發展平臺，改善地區空間品質和景觀風貌，提升生產性服務業水平和產業創新環境。

5）上下層工作同步推進，塑造產業新格局。通過格局目標和更新設計工作的相向推進，我們在荊州開發區提出了化工南移、新興內聚這樣的整體優化思路，從而在空間上切實的推進相關產業的集聚發展和上下游產業的整合鏈接，分步走，逐漸形成有目標、可落地的產業發展新格局。

2.2 城鎮配套的結構性更新設計

在城鎮配套方面，需要自上而下的重點推進城鎮的統籌發展，并通過自下而上的公服完善和生活品質提升，把產業人口吸引并留下來，形成與產業發展密切關聯的特色小鎮。

1）產鎮統籌發展。需要轉變經開區職住平衡的思路，打破行政管理邊界，從城鎮協同發展的視角統籌考慮。經開區的住房需求是很大的，過去管委會傾向于在園區內就地解決，形成了一個個小的、分散的居住小區，配套難、品質差；而開發區周邊的小鎮有居住用地，但是生活品質不高，對人口的吸引力很弱。而且還會建設很多小型鄉鎮工業園區，結果效益、招商其實都有問題。因此我們提出應當打破經開區與周邊小鎮的行政邊界，由開發區來統管小鎮建設，在地區形成產業、城鎮的雙引力點，促進產、鎮的功能互補和良性互動。

2）以服務吸引人。要重點關注小城鎮生活服務功能的完善和提升，把勞動力、人才吸引過來，留下來。有兩個方面的工作重點，一是要高標準、高品質的增補、完善公共服務的配套，保障人們生活的便利性和子女的受教育條件。二是提升與城區方向的公交聯系，通過將經開區和外圍小鎮接入到主城區公共交通網的組織中，通過引入軌道、BRT等交通方式，改善小鎮出行環境，縮短通行時間，提升交通便利性和吸引力。

3）以品質留住人。要讓人們愿意留下來，就要提供高品質的小鎮生活環境。要體現小鎮與城市環境的差異性塑造，控制人口密度，通過多元的住房供應，滿足不同產業人口的住房需求。同時要關注提升小鎮的慢行體驗，加強步道、景觀的建設，塑造豐富、便捷的小鎮生活環境。

4）打造園區中的特色小鎮組團。最后需要進一步挖掘和發揮出小鎮的獨特性。有的可能是依山傍水，通過植入露營、徒步等功能，成為城市里人們周末郊游、度假的特色場所；而有一些具有歷史文化的傳統小鎮，可以進一步通過培育文創、旅游、會展等附加屬性，提升小鎮的吸引力和發展潛力，成為城市和經開區周邊重要的特色服務小鎮。

2.3 綜合提升的結構性更新設計

最后跳出經開區，從城市視角進一步審視經開區和市區之間的關聯性。我們提出在上層目標層面應當把產城交匯處作為一個重要的潛力單元，在下層實施層面需要通過老舊地區的整體置換和轉型提升，推動產、城功能真正的融合發展。

1）產城相向融合發展。從需求來看，經開區具有生產性服務業建設的需求，主城區具有消費服務業升級的需求，產城交會地區也是服務需要疊加最大的地區。借鑒蘇州金雞湖、廣州第二CBD、武漢沌口副中心這樣一些成功經驗來看，通過引導高能級、綜合性的產、城功能的相向匯聚，能夠更好的推進經開區與城區的相向融合發展。應該說啊，這個地區不論是從現狀環境提升，還是形成綜合性服務中心都是最佳選址。對一些中等體量的城市來說更是如此。

2）片區重塑，功能復合。正如前文提到，產城交會地區往往是空間混雜、消極的矛盾地區，老工業衰退、住房破敗等問題比較突出，其實存在著很大的更新置換潛力和可預期的更新收益。以荊州開發區為例，經過對城市現有格局的研究和發展潛力的梳理，我們提出一心三核的綜合服務中心的建設，其中政務核是已有的規劃，而借助地區的逐步更新騰挪，推進生產性服務業和生活性服務業的集聚，有條件在白水灘、老機場和老工業地區進一步形成科教核和商務核，鏈接周邊產業和居住的需求，推進產城一體化發展。

3）重新審視產城發展新秩序。最后回到城市尺度，從產城相向發展的視角來看，可能會對城市的整體格局產生新的變化和認識。比如武漢沌口副中心的建設，推動和促進武漢城市結構向“一主四副”的轉變，而廣州、蘇州開發區中心節點的建設同樣起到了類似作用。對于像以荊州開發區為代表的很多中等規模城市的產城交會地區來說，我們認為很可能通過綜合功能中心的建設，進一步實現產城的相向融合，形成“一心兩翼”的新發展秩序。

3.經開區更新的認識總結

推進經開區的更新升級，應當關注以綜合提升為目標、以在地需求為基礎，以平衡協作為手段。

首先，綜合提升為目標。經開區的更新既不能走重產輕城的老路子，也不能是簡單的環境、風貌的整治工程，經開區的內核是比較復雜的，需要是以產業、城鎮的綜合提升為目標，空間和功能的更新置換為手段，推進經開區的綜合發展提升。

其次，在地需求為基礎。不同產業類型和發展階段的經開區，面臨的問題和訴求的差異性其實是很大的。以產業特征和需求為例，武漢經開區主要是一車獨大，謀升級的問題，而荊州是同質均衡，尋突破的問題，南堡則是海洋化工主導，探尋產業鏈延申方向的問題。經開區的更新設計一定要基于這種差異性，而管委會、各部門機構、和企業的深度參與，是我們掌握這種差異性的重要方式， 是保障經開區更新設計可以落地的前提和基礎。

最后，平衡協作是手段。從經開區更新工作的可持續性來看，需要在政府和市場間尋找平衡點。歷史經驗告訴我們，市場主導下，容易追求私有利益，犧牲整體效益，導致發展方向的偏轉；但過于依靠政府，可能會忽視市場規律，導致高投入低產出，增大地方負擔。

因此，基于專家研究和我的項目思考，初步有一些思考建議：經開區的更新開展，在微觀實操層面應當更多的放權給企業和社區，通過組織委員會等方式，協作共贏，鼓勵市場創新，推進更新工作的開展。政府重點把控宏觀層面，確保整體方向和格局的不走樣。在中間的資源整合層面建立對話機制，公私利益統籌，協調開展。