這些年來，我國實施的區域協調發展戰略，區域重大戰略，主體功能區戰略，以及新型城鎮化戰略，其實都是圍繞著區域協調四個字來做文章的。

▲10月16日，中國共產黨第二十次全國代表大會在京開幕。圖/新華社

10月16日，中國共產黨第二十次全國代表大會在北京人民大會堂開幕，習近平代表第十九屆中央委員會向大會作報告。

報告提出，促進區域協調發展，深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。

區域協調發展戰略與新型城鎮化戰略有何邏輯聯系？實施新型城鎮化戰略有哪些方面值得關注？就此，新京報新京智庫專訪新京智庫專家委員會委員，清華大學城市治理與可持續發展研究院執行院長、清華大學建筑學院教授尹稚。

從單純的城市競爭走向區域協調發展

新京智庫：二十大報告對區域協調發展與新型城鎮化戰略的表述，與以往相比有無調整？

尹稚：二十大報告提出，深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略。這是一個重大議題，說明我國的城市建設，已經從單純的城市競爭時代進入了區域協調發展的時代。這是一個根本的變革，也是近兩年來各界密切關注的一個議題。

改革開放初期，我國優先發展沿海城市，進而發展內陸重點城市?？傮w上來講，是通過城市間的相互競爭來推動經濟發展的思路，或者以GDP增長思路來推動中國的城市體系建設。那是一場你追我趕，用同一把尺子考核城市發展結果的“錦標賽”。

如今，我們社會的主要矛盾已經變成了人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。而要解決城市的發展不平衡不充分，就要把城市發展的思路放到城市的主城區以外，甚至放到城市的行政轄區以外去尋找發展的道路，縮小地域差、城鄉差，實現共同發展共同富裕。

我國城市發展的不充分反映在，雖然有了一批大型甚至是特大、超大型城市，成為國家經濟發展發動機，但受到地域的限制，這些城市原來的發展過分拘泥于主城區邊界的限制，以及城市行政轄區的限制。這導致一方面其發展動能得不到充分釋放，另一方面，由于轄區的受限，主城區的面積狹小，又帶來了過度擁擠和主城區過高的發展密度強度，出現了“大城市病”現象，也出現了“燈下黑”的城鄉差距，同時也放大了大中小城市間的差距。

要解決這些問題，就既要發揮中心城市強有力的社會經濟發展動能，使其動能得到充分的釋放，同時要解決區域發展不平衡問題，那么就要把城市的發展放到更大尺度的區域層面，尋找發展的出路。

所以，這些年來我國實施的區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略，以及新型城鎮化戰略，其實都是圍繞著區域協調四個字來做文章的。

這樣做，可使得這些各級中心城市所匯聚的經濟動能，能夠超越主城區的范圍，滲透到更大尺度的國土空間當中去，帶動城市周邊的鄉村地區，或者通過大城市、特大城市和超大城市的發展，帶動其周邊的中小城市發展，形成一種標準差異化、功能互補化的發展格局，一系列的市場也因差異和互補而日漸繁榮。

解決“協同”發展的問題，就需要實施差異化的政策管理，避免城市在“一個模子”下生長，實現“千城千面”、多元互補。

這其實也是這些年來一以貫之的發展策略。

十八大以后，黨中央和國務院為了解決發展的不平衡不充分問題，已經出臺了一系列的引領性文件和政策性文件。二十大實際上是對這些文件做了提綱挈領的重申，和重點表述的強化。

中國城市群的發展狀態呈現高度差異化

新京智庫：在我國新型城鎮化過程中，城市群、都市圈將發揮哪些作用？

尹稚：我國的城鎮化率從1986年的24.52%快速上升到2018年的59.58%，年均增長1.0個百分點；城鎮人口從2.6億人快速增加到8.3億人，增長了三倍。

十八大以后，中央提出中國城鎮化的總體格局，城市的發展以城市群為主要載體。我國未來的城鎮化集中區域是19個城市群，但其發展狀態是高度差異化的。

京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝地區等，是目前發展水平比較高的城市群。這些城市群里以中心城市為核心的都市圈，其發展水平也較高。對于發展領先的京津冀、長三角、粵港澳地區，初步具備了以城市群為抓手，深入實施區域協調戰略的條件。

而處在第二發展梯隊的城市群，未來5-10年，是以區域尺度的都市圈為抓手，以功能、服務的同城化為抓手，構建大中小城市的協調發展格局。

至于中西部地區的其他城市群和都市圈，當前要繼續做大做強中心城市，加大這些中心城市的發展動能，培育放大中心城市的城鎮化范圍，逐步培育現代化都市圈。

所以，二十大報告提出促進區域協調發展，把這些戰略關系進一步做了理順。

不再拿一把尺子來量所有的城市

新京智庫：二十大報告提出，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。對此，你如何解讀？

尹稚：我國是一個大國，要保障國土的生態安全，又要牢牢守住18億畝耕地紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，同時又要有快速高質量的城鎮化進程，以應對國際合作和競爭的需要。

做到這三個方面的平衡，就是要靠主體功能區來實現。這也意味著今后的改革發展，不再拿一把尺子來量所有的行政區，不再拿一把尺子來量所有的城市，而是在不同主體功能區的城市或者是區域，會有各自的主導功能，圍繞這些主導功能會有各自的主導性的政策引領。

這種政策是差異性的。這既是一個空間發展格局問題，也是區域經濟布局問題，同時也是差異化考核機制建立的問題。這幾者相結合，才能夠使得我們國家的優勢互補，高質量發展的區域經濟格局和與之相配套的國土空間體系能夠逐漸吻合，推動物盡其用，優地優用，使得整體的國土空間資源能夠與經濟布局更加協同，真正能夠有效地發揮利用有限國土資源，提升生態安全質量，養活更多的人口，實現更可持續的社會經濟發展這樣一個最終目的。

所以，新型城鎮化戰略，不是就城市論城市，而是把城市的發展放到更大的區域尺度當中去考量，如此才能平衡發展動能跟發展質量之間的關系。

新型城鎮化是以人為核心、面向中國式現代化進程需求的城鎮化。二十大報告為推動深入實施區域協調發展和新型城鎮化高質量發展指明了方向。