導讀

中國城市規劃學會學術工作委員會編撰了《治理·規劃II》一書，闡述了對治理、空間治理、規劃以及它們之間關系的理解，在高質量發展的要求下怎么治理、怎么規劃和怎么更好規劃的學術思考。中國城市規劃特推出“治理規劃”專欄，節選書中精彩篇章與讀者分享。

作者 | 孫施文

中國城市規劃學會常務理事、學術工作委員會主任委員，同濟大學建筑與城市規劃學院教授

2020 年，是特殊的一年。因為疫情的緣故，中國城市規劃年會延期與 2021 年的年會合并舉辦，年會主題“面向高質量發展的空間治理”不變。正由于有這樣的機緣，為對治理和規劃關系的研究提供進一步思考的機會。

去年，年會的主題論文集名為《治理·規劃》，為了延續并示區別，今年的年會主題論文集繼續沿用去年的書名，只是加了個后綴“Ⅱ”。在內容上，去年的論文集除關注了疫情相關的治理對策之外，更多集中在對治理觀念的認識以及可以做些什么等方面，今年的這本論文集我們將更聚焦在怎么做的方面，也就是更好的治理與更好的規劃，以及為治理而做更好的規劃。

治理，是一個永久的不會衰竭的話題，常議常新，是在具體的時勢下不斷創新不斷演進的。中共十九大四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》所提出的未來發展目標，也將成為國家治理體系和能力建設的基本指針?？臻g治理作為國家治理體系的組成部分，在既定的方向上和戰略部署下，在實踐的過程中， 直面存在的問題和未來發展需要，不斷完善。

一

空間治理，至少包含著兩層意思：一是針對于國土空間構成要素的各種治理， 也就是通過保護開發利用修復整治等行動來提升國土空間各類要素的質量以及達成更加合理有效的空間格局；另一是在國家和社會治理中，以一定空間范圍為單元所開展的綜合治理，從治理的基本概念上講，政府、市場、社會的交互作用也主要發生在這樣的范疇之中。前者是要素性的治理，可以分解為特定領域、部門、團體的工作；后者是各領域、各部門的治理工作的統合，是對各類要素、各類行動關系的統籌協調。盡管完整的“空間治理”，兩者不可或缺，但很顯然，后者是當代治理理念的核心，也是治理過程中的重心所在。

將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，是黨中央、國務院的重大部署?！吨泄仓醒?、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》） 明確提出，“建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系……是保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化、實現‘兩個一百年’ 奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求?！备鶕度舾梢庖姟穼量臻g規劃的定義：“是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據”，不僅兼具了“空間治理”以上兩方面的內涵，而且重點顯然也是落在對各類要素、各類行動的統籌協調方面。就此而言，國土空間規劃工作的開展，一方面是依據各類空間要素的發展規律以及各要素之間生命共同體的相互關系，對各類構成國土空間的要素進行組織，為中華民族的永續發展提供物質支撐；另一方面，則需要“綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素”，在充分研究未來發展要求和需要的基礎上，統籌協調社會經濟發展所引致的各類發展活動以及由此產生的空間使用結果，并達成相應的社會經濟和空間秩序。

各類國土空間使用的行為，既是規劃管控的對象，同時也是規劃實施的根本途徑。因此，編制規劃就是通過對這些行為的未來開展，進行統籌安排和組織， 以實現國家和地方的發展戰略需求和發展目標；經過法定程序批準的規劃，也只有轉化為保護開發利用修復整治的具體行為而得到實施、實現。而各類國土空間的使用行為，緣起于社會各類團體機構和個人的發展需要，即依據其各自的需求、社會所賦予的職責和任務并根據其各自的計劃所開展的，并且通常是由政府的各類部門進行管理的。由此，空間治理與其他領域的各類治理之間的關系就特別緊密， 而各類治理活動的開展都涉及不同的空間層次以及作用方式的不同面向。這也是國土空間規劃尤其需要關注的。

《若干意見》對國土空間規劃體系的未來發展確定了非常明確的目標：“到2035 年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局?！?/p>

二

周嵐和丁志剛的論文“新發展階段中國城市空間治理的策略思考——兼議城市規劃設計行業的變革”回應了新時代發展的要求，首先從經濟發展、綠色低碳、社會需求、技術革命和城市治理等視角，審視了新發展階段空間發展需求和格局的變化，盡管文章把最終的結論放到了城市規劃設計行業的變革方向及其方式上， 但在其論證過程中提出的兩個觀點尤其值得思考，并且也需要在規劃的方式方法以及相關的制度建設中予以深入研究和完善：一是從推動國土空間供給和需求匹配的角度，針對變化的空間需求，針對國家、區域、城鄉、城市以及城市內部等不同空間尺度的策略思考；二是改變基于城市規模、等級的人為分配土地指標的邏輯，應該建立基于新發展理念的空間規劃，根據空間績效的動態監測評價配置資源。根據《若干意見》，國土空間規劃體系由全國、省、市、縣和鄉鎮五級構成，不同層級的國土空間規劃其管控的對象不同，各層級政府的事權和治理結構、方式不同，各級規劃可調控的各類資源類型和范圍也不同，因此，如何把國家戰略傳導、貫徹到具體的規劃實施過程中，如何把國家戰略的實施與地方規劃實施和空間治理的方略結合為一個整體，這就成為規劃體系運行以及相關管理制度建設的關鍵所在。也正是由于在不同層級之間存在著內容和方式上的差異，單一類型的管控（如指標）或者俗稱的“上下一般粗”的管理模式，顯然就是不合適的。這就需要從各級空間治理的結構和方式出發，從滿足空間治理的需求出發界定各層級規劃的管控對象和管控內容，從而反饋到規劃制定的內容以及工作方式中。國土空間規劃“一張圖”，是建立在統一規則下的一張圖，但在不同層次、不同空間尺度上，就如同任何地圖在不同比例尺下反映的信息是不一樣的，規劃內容應當反映出不同層級的空間地域單元的綜合治理內容及其要素相互之間的關系。

同樣從呼吁規劃工作改革的視角入手，王富海、曾祥坤和張宸的論文“規劃目標虛無現象批判——走向可行動的目標”一文，在辨析目標與行動相互關系的基礎上，對當前規劃中存在的“目標虛無”現象的諸種表現進行了批判，并提出從城市實際運行和治理需求角度，應當建立“謀劃有限且共識的目標”“制訂具體且漸進的任務”“確定盡可能清晰的行動”的規劃邏輯框架。規劃都是未來指向的，這指向就是未來的發展目標。規劃可以是目標導向的，也可以是解決問題導向的， 但即使是側重于解決現狀問題的規劃，也是在一定的目標引領下開展的。也就是說，規劃過程中的任何安排和決策——安排什么、怎么安排以及是這樣還是那樣、是否許可等都是一個一個的選擇，而作出選擇的一個重要參照系就應該是所確定的目標。沒有目標或者目標不清晰、不確定，也就意味著無法依據目標作出評價， 更無法作出決策。規劃的效用如何、規劃實施的實效如何，就是由對規劃目標的實現程度來進行評判的。而空間規劃的目標，實質上是社會發展目標的組成部分， 是國家發展戰略和空間治理要求緊密結合，并經由社會過程所確定的；其實質性的內容在于，是各類社會經濟環境的發展目標及其安排在空間上進行統籌協同所形成的結果。

規劃作為空間治理的重要組成部分及其施行的方式和手段，就是要通過預先安排和協調，通過對空間使用行為的引導和控制，保證目標能夠得到實現。正如王富海等在論文中所說的，規劃（Planning）就是一個連續循環的治理過程，要把規劃制定和實施有機地結合起來，從而在現實發展的狀況中不斷調諧發展目標、空間目標、工作目標及其與行動之間的相互關系。盧慶強和武廷海的文章“城市治理視角下的規劃模式與規劃協同”，從城市治理的視角總結了既有的規劃類型中存在的三種模式：“戰略—路徑—行動”“體檢—診斷—應對”和“評價—規劃—實施”。其實，對于所有的規劃而言，其本質性的過程都是在對現實認識的基礎上，在目標和戰略的引領下，預先安排各項事務并不斷付諸實施。由此來反觀這三種模式，我們可以看到：“戰略—路徑—行動”模式注重的是目標和戰略的引領；“體檢—診斷—應對”模式注重的是對現狀問題的解決；“評價—規劃—實施”模式注重的是對現有資源的利用。盡管這是從三種不同類型的規劃中總結出來的，但很顯然，這三種模式是完全可以運用在同一類的規劃之中的，而且，在現實的國土空間規劃的實務工作中也正在出現這樣的融貫。正如作者在文中所指出的那樣，這些模式在響應需求、應用場景、核心工具、關鍵重點等方面各有特色，不同的地區、不同的城市或鄉村在各自的現實狀況條件下，為了實現各自特定的戰略任務和發展目標，為了響應未來空間變化的不同需求，需要結合各自的治理結構的組織原則和操作規程，選擇適宜的規劃模式，當然，規劃模式并不僅僅限于這三種。由此而言，每一次的規劃制定、每一個規劃的編制組織，其實都需要在協同治理體系的基礎上進行規劃模式的選擇，面對要解決的問題和解決問題的方式來確定規劃工作的步驟和側重點，這也就是該論文所強調的規劃協同的要點所在。

劉奇志和朱志兵的論文“重視生態修復，合理開展規劃——武漢的探索與實踐”，從生態保護和修復規劃建設工作的實際出發，從空間治理角度歸納了當前存在的問題：“重部門輕系統的事權誤區”“重郊野輕城區的空間誤區”“重眼前輕未來的視野誤區”“重項目輕區域的認知誤區”和“重技術輕法規的操作誤區”。在此基礎上，論文提出基于生命周期，構建規劃實施監督體系：生態修復要緊緊抓住維持生態系統平衡的關鍵紐帶，以小流域為單元、以建設健康的生態系統為核心修復國土空間的生態功能；在規劃中應當整合多方資源，搭建自然生態“一張圖”；做好現狀評價，識別生態修復優先區；重構規劃邏輯，建立“格局—分區—單元”的生態修復空間分區與規劃傳導機制；制定行動計劃，加強重點片區的生態修復。盡管劉奇志和朱志兵的論文聚焦在解決生態保護和修復規劃工作方面， 但從其所總結的現狀問題中可以看到，這些問題存在于當今各類規劃實踐之中， 甚至可以說是當今空間規劃的整體性問題，因此，從“好的治理”和“好的規劃” 出發，對問題的解析以及應對性策略的研究需要有更多方面的探討，在實踐的過程中需要建立相應的制度約束和應對機制。

三

正如前面所分析的，空間治理是以一定空間范圍為單元的綜合治理，因此， 空間治理單元的確定是空間治理研究的基礎。當然，每一個單元都和其他同級單元共同組成了上一級的單元，而其自身也是由多個次級單元所組成的，由此而構成了空間治理單元的體系。從通常的意義上講，不同層級的治理單元也就對應著不同的治理層級，不同層級空間治理的對象、關鍵重點以及治理方式和運用工具等都不盡相同。每個治理單元都有一定的邊界，具有相對的內聚力，并且與周邊的單元具有一定的差異性；而且，在實際的治理運行過程中，在具體事務的治理過程中，跨層次的綜合考慮和協作、統合也同樣存在。張菁、羅赤和張有弛的論文“城市空間治理單元體系構建的探討——以珠海市國土空間規劃中規劃傳導與反饋機制建設為例”一文，從規劃體系與行政管理體系耦合的角度，探討了多級空間治理單元的構成及其作用，針對珠海市的具體情況建構了“全市—片區—基本城市組團—鄰里”不同層級的空間治理單元，提出以空間治理單元傳導細化主體功能區制度、基于空間治理單元的規模指標傳導和有序引導城市建設時序等， 并且希望以此優化治理格局、引領行政區劃調整，從而通過空間治理單元的法定化來促進治理理念的落實、完善公共產品供應的支持系統以及作為開展公眾參與的重要平臺。而對于國土空間規劃體系而言，正如周嵐和丁志剛在他們的論文中所提出的要重視基于不同空間尺度的策略性思考，不同層級空間單元的規劃，在其組織方式、規劃內容以及規劃需要重點解決的問題和規劃的方式方法等方面， 需要更為深入的研究和架構：正是由于存在著不同層級規劃之間在內涵本質上的差異，所以才需要有傳導和反饋。

當然，空間治理不僅僅只是分區劃片，或者說不僅僅涉及空間范圍或空間層次， 起主導性作用的還是人，也就是構成治理主體的各類人群。與“統治”和“管理” 所不同的是，治理的主體包括了政府、市場和社會的各個方面，治理運行的實質 是這些主體之間的相互作用。張京祥和蔣陽的論文“場域視角下城市創意空間的生成與治理研究——基于杭州中國網絡作家村的實證”，選擇了一個非常特殊的 案例——位于杭州的“中國網絡作家村”進行了深入剖析，揭示了政府意圖創設 新型空間使用類型、企業培育新的增長點并以此共同形成社會和資本的“增長機器”，網絡作家培育社會吸引力和發酵文化資本的作用并改變生活工作方法、社區 在吸收嵌入元素提升財富和機會的同時對日常生活的調適的過程，而更為重要的 則是揭示出在這種空間建構的過程中，這幾類不同主體圍繞著特定對象——網絡 作家們——獨特的、難以用制度和商品形式來衡量的文化資本的發揮，而相互之 間不斷調整策略，從而實現文化資本向其他資本形式的轉化。我之所以將之稱為 非常特殊的案例，是因為網絡作家是一個非常小眾的群體，而網絡作家村我也相 信是不具有廣泛可復制的特性的，但這并不意味著這個案例就不具有示范性的意 義，一方面這確實具有當今各個城市都非常熱衷創建的創意產業園區的基本特征：“無中生有”“從無到有”；另一方面，張京祥和蔣陽從案例實證中提煉出的理論化的闡述——對創新人群慣習的順應、將以身體化形式存在的文化創造力轉化為財 富和就業機會以及在多方調協基礎上的各類資本（經濟資本、社會資本、文化資本、象征資本等）的實踐行動，也就是創意空間場域的生產機制，可以為各種類型的 源于治理意圖的空間建構提供一個思考和行為框架。

同樣從治理主體角度出發進行思考，段德罡和葉靖以“‘干部規劃家鄉行動’的困境與建議”一文，對云南省為促進鄉村振興動員在職在編公職人員回家鄉參與村莊規劃編制的行動計劃提出了修正和完善的建議?！案刹肯锣l”是我國提升鄉村治理能力和水平的優良傳統，而且在脫貧攻堅中發揮了重要作用，但干部下鄉規劃家鄉所面對的任務、工作內容以及專業要求等都發生了改變。盡管從農村走出去的公職人員參與規劃過程，具有熟悉家鄉情況、了解風土人情的優勢，也有助于打消村民對規劃的疑慮、提升村民的參與度，但畢竟規劃是一項融合了科學技術、空間藝術和公共政策的專業性很強的工作，更何況城里的或者部門化的工作經驗與鄉村的實際治理需求之間也存在著極大的差異，因此，對于絕大多數下鄉干部來說，規劃家鄉并不是一件依靠行政能力或精力、情感投入就可以做好的事情，他們也不可能完全取代規劃師的作用。這篇論文的意義在于揭示了在治理過程中，需要針對所需完成的特定治理任務，既要發動各種力量參與到其工作之中， 又要有所分工，發揮不同主體的能力和特長，揚長避短。段德罡教授以多年參與鄉村規劃和營造的經驗和對鄉村治理的研究，提出“能做到理解規劃進而參與規劃、尊重規劃進而高水平實施規劃才是下鄉干部的責任所在”；并結合當前鄉村發展中面臨的一些困境與治理轉型的要求，從完善“干部規劃家鄉行動”制度的角度， 提出了一系列保證鄉村規劃和鄉村治理更好開展的措施，如“首先做好縣域層面的頂層設計”“建構‘有差異無差距’的城鄉標準”“做好規劃家鄉干部的專業培訓”“優化下鄉規劃干部的工作環境”“久久為功，文火慢燉，夯實鄉村持續發展基礎”等。

鄒兵和洪武揚的論文“高度城市化地區生態空間治理方式的探索與思考—— 兼論深圳城市生態空間治理路徑的創新”則從政府和管控的角度探討了空間治理的方法問題。盡管論文以高度城市化城區的生態空間治理為對象，具有非常聚焦的特定地區和特定類型空間的特點，但其所涉及的內容則關系到在空間類型基本劃定的基礎上，如何通過重構空間關系、調適社會關系，不斷提升空間治理質量的問題。深圳雖 2005 年劃定基本生態控制線，并建立了較為完整的管理政策體系， 但在實踐的過程中也遭遇了不少的問題和困境，由此就需要在治理理念、治理模式和治理工具上進行改革，從而才有可能堅守生態空間的規模、不斷提升生態質量、充分發揮生態空間的作用?，F在全國各地都在編制國土空間規劃，在國土空間規劃中統籌劃定“三條控制線”，但單純的空間劃定或審批后現場的標識設立和放樁定界后，仍然面臨著如何處置這一過程中的各類權益關系以及杜絕突破管制空間進行建設壓力的問題，深圳以空間形式解構空間邊界管治、以社會內涵透視空間利益協調、在城市生態空間管制與權利救濟中尋求平衡等的做法可以為各地提供一些借鑒。論文在此基礎上提出的“以兼顧剛性管控和彈性引導為治理理念，通過法律法規與管治議相結合管治生態空間；以‘空間系統 + 社會系統’二維互動為治理模式，從單純的地理空間轉向多維度關系的融合；以權益實現創新管理為治理工具，構建空間利益訴求通道；以利益平衡協調生態空間關系，實現從空間管制走向空間治理的模式轉變”等思路，也可以為各地制定相關政策和制度、推進各類國土空間高質量發展提供參考。

四

空間治理，涉及自然空間和人造空間的各類構成要素，涉及人類多種多樣的活動，因此，作為公共事務的空間規劃，在統籌安排各類要素和活動的工作中， 必然是在特定的價值觀下作出選擇與綜合。筆者曾在“城市規劃不能承受之重——城市規劃的價值觀之辯”（《城市規劃學刊》2006/1）一文中，辨析了在公共事務中公正與效率的相互關系，強調公共事務應當公平公正優先，并在此基礎上追求發展的效率。當然，公平公正有許多的維度構成，在特定的事務中應當有區別地對待，從而使自然世界和人類世界作為生命共同體有序發揮作用。葛巖和周儉的論文“權利視角下城市更新公平性探討”在全面梳理中西方公正觀的基礎上，針對城市更新中的現象和出現的問題，詳盡地分析了公平性的分級和分類，從而為規劃過程中更好地處理社會公平問題提供了理念性的基礎。劉玉博、李健、張劍濤和張琳的論文“以上海為例探討中國特大城市建設用地產出效率與提升路徑” 則從提高土地產出效率的角度，從“企業所得”“政府所得”“勞動所得”“社會所得”等方面剖析了土地經濟密度的產出和成效，提出了包含產業和就業密度、能耗與環境保護、創新與研發效率等內容在內的綜合產出效率的多維度復合型概念， 從而為思考同類問題提供了一個相對綜合的框架。王學海和張威的“全域土地綜合整治：一項從細微之處著手的國家戰略”以及黃建中、劉雨晗和劉晟的論文“路徑與行動：上海鄉村地區土地綜合整治的探索”，則從不同的視角和案例出發，探討了以提高土地綜合產出為目的的土地綜合整治的過程中，如何更好地處理社會公平、實現社會發展綜合目標的方式方法以及技術支撐。

空間治理和空間規劃，直接關涉資源配置和各類利益的協調，公平與效率始終作為一對辯證矛盾而存在。從理想的意義上講，公平應當有助于促進效率的提升， 但對效率的追求不應以對公平的損害為代價。當然，如果我們更進一步地對實現公平和效率的行為進行分析，或者對實現公平和效率的目的進行提煉，其實質就是人的生存與發展，這也是可持續發展的根本所在，是生態文明制度下“人民城市”建設的本質意義。楊宇振以“現代城市的差異與治理：日常生活中‘以人為中心’的空間策略”一文，在仔細辨析現代城市流動性與確定性辯證矛盾的基礎上，揭示了在當代社會中，流動性已經成為城市發展的表征，但這樣的一種狀態使城市的發展愈加受制于外部環境，從而不斷加劇著不確定性，而高度的不確定性帶來的持續焦慮成為大多數人的精神狀態。由此，現代城市治理的關鍵性問題是既要促進流動性的在地化，又從根本上、具體上促進地方的認同。而要做到這一點，在對城市發展問題進行的處理過程中，空間治理往往需要一組工具的組合， 而不是采用單一工具，因此就更需要協同治理；而協同治理的基礎就是要建立“以人為中心”的空間治理，這是實現從高速度發展向高質量發展的必由之路。袁奇峰、李如如、吳婷婷、黃哲和薛燕府的論文“戰略引領、設計先導：提升鎮域國土空間治理水平——以東莞市石碣鎮為例”，提出在國土空間規劃中建立“戰略引領求共識、設計先導定目標”的工作思路和方法：通過城鎮發展戰略研究，統籌人與自然、城市與鄉村、城市不同系統以及政府與市場、中央與地方、處于不同發展階段的不同政府層級之間的關系，從而引領并建立國土空間使用的共識；通過城市設計，提高國土空間規劃的精度，在平衡城市建設的投入產出、合理確定城市建設標準的基礎上，明確城市發展的目標。在規劃的過程中，通過發展戰略研究和城市設計的有機組合，完善“主導功能分區 + 關鍵要素管控”的空間治理手段， 從而達到提升國土空間治理水平的目的。

“以人為中心”“以人民為中心”絕不只是口號，而是需要在實際工作中具體貫徹到空間治理和規劃的具體行動和工作內容之中的。當然，由于人的社會狀態存在著差異，因此“人”和“人民”都是具體的，正如楊宇振所說的是在日常生活中存在和發展著的，因此分析不同人群的特點及其生產生活方式的不同需求是開展規劃工作的基礎。比如，不同的年齡結構，兒童、少年、青年、老年他們對生活環境和設施的需求是不同的，同樣的設施在尺寸上、布置方式上以及輔助設施配置上也有不同要求等，因此，在規劃組織和安排的過程中，需要做具體的分析。當然，規劃的核心在于綜合，但綜合是在細分的基礎上、在分別揭示出特點具體需求以及相互之間組合關系的基礎上，才有可能進行統籌的綜合協調。冷紅和張東禹的論文“兒童健康風險防控視角下社區治理的規劃響應”不僅選擇了兒童這個特定的人群，而且在論文中進一步細分了不同年齡段的兒童健康風險的特點， 而且從兒童健康風險防控的角度對社區治理的主體及實施路徑進行了分析，提出規劃要從物質環境治理和人文社會治理兩方面入手，為社區在兒童成長發育過程中提供豐富多樣的物質空間和人文環境的場所。王耀武、戴冬暉和劉燊楠的論文“城市情緒與城市治理——以深圳市疫情前后情緒地圖對比為例”，利用大數據和技術分析手段，通過建立城市情緒地圖的方式，期望以相對比較整體的方式反映居民的安全感、獲得感和幸福感。我們同樣可以認為，利用網絡、使用新浪微博簽到文本數據所進行的分析，也只是反映了城市或者特定地區中的一部分人群的狀況， 但論文提出的“促使城市情緒向良好方向轉化是城市治理的目標”的觀點，揭示的情緒地圖所構畫的情緒差異與規劃內容之間的關聯，都為進一步的更為全面的研究提供了基礎。

汪芳、孫培鈺和鄭心怡在“基于共生思想的北京胡同微更新研究”一文中提出， 共生思想是處理不同人際關系的重要思想基礎，當然該文章的核心主要還是針對城市更新中的問題和現象，提出在尊重居民意愿的基礎上，使新老建筑、新舊人群、新思想老文化共生。而甘欣悅、楊曉春和鄒兵的文章“超越二元的城市非正規居住空間治理路徑研究——以深圳城中村治理為例”，則針對深圳快速發展時期出現并留存下來的非正規居住空間問題的解決，提出應當尊重歷史成因、基于地方的實際情況，超越正規與非正規、合法與非法兩分的二元治理模式，通過多元主體間的談判、分階段進行分類化的有差異的改造和再使用等方式，從而達成靈活的城市治理模式和應對策略。由此也回應了李志剛在前文中提出的，當代城市治理中應當采用的是多種治理工具的組合運用，而不只是某種單一工具的運用。

五

基于全要素的綜合和全生命周期的管控已然成為當今規劃工作的基本要求， 張松在“城市保護修復的治理策略與設計準則”一文中建立了一個綜合性的認識框架。論文以城市有機生命體可持續性的認識為綱，認為應當把環境、景觀、遺產、資源等作為一個整體，自然環境、人工環境、建成環境、人文環境也是一個有機整體， 生態、生產、生活和生計相互關聯、不可分割。論文提出在綠色發展中要加強城市的保護修復，要建立全面的景觀管理思維和機制，開展整體性城市設計和連續性維護。論文在此基礎上針對當前規劃工作中存在的一些問題，提出：城市保護、美麗城市和美好生活的目標只能加強不能弱化；快速發展過程中的弱項會被忽略的方面，不能因為機制變革再次被忽視；“美麗中國”“美麗國土”“美麗城市”建設，需要在國土空間規劃戰略性、資源保護管理可持續性和社區環境宜居性等方面全方位推進。周建軍則把城鄉景觀風貌看作是城鄉特色的最主要體現之一和城鄉軟實力和競爭力的具體體現，因此，在論文“海上花園城風貌規劃與實施治理策略研究——以舟山城市風貌規劃為例”中強調必須從生態本底優化、感知體驗營建、環境品質提升三個方面入手，建立結構布局—控制引導—實施策略三位一體的城市景觀風貌規劃和治理體系，實現從規劃到行動全周期的精準管控引導。

張勤的“城鎮開發邊界，工在界外”一文，結合杭州在劃定 2016 版城市增長邊界的思考和經驗以及當下的反思，提出由外而內、以外為重的工作方法，即要在明確自然生態本底的基礎上，堅持人與自然、城市與自然的共生與融合，在管理開發邊界的工作中要關注邊界外地區空間重構和功能提升，要注重區域城鄉功能的綜合提升，并在此基礎上，對正在開展中的各級國土空間總體規劃劃定城鎮開發邊界的要求提出修正的建議。袁奇峰、李剛、梁小薇、鐘碧珠、唐璇和賈珊的論文“從‘青龍含珠’到‘靈山探?！灾鲁侵貥嫼贾萆剿宋母窬帧?，以景觀都市主義為指針，以山水為脈，結合杭州市從擁湖發展到擁江發展的進程， 從城市空間營造的角度，分析了把山水格局與城市組合成一個整體，通過對自然山水的治山理水與城市建設相輔相成的規劃手段和方法，體現了一種城內城外格局相互結合的探索。由此可以看到，內外有別，但內外也是一個互為關聯的整體：內和外，所表達的是一種相對關系，而這種關系的確定不只在你所處的位置在哪里， 內和外是以生命共同體的方式并列存在的，其邊界也是在不斷游移的。內有內的華麗、外有外的精彩，兩者交相輝映才能真正構建“美麗國土”“美麗中國”。因此，秉持“設計結合自然”的理念，貫通“內”和“外”，應當成為規劃方法的重要基礎。

在空間治理中，把城市設計作為一個公共治理的平臺，是應對多元主體的多種多樣的訴求以及政府放權和強化社會協作的策略性手段，“設計治理”的概念和研究逐漸興盛起來，王世福和梁瀟亓的論文“半正式城市設計治理的中國實踐” 對此進行了梳理，并結合中國實踐的狀況，提出了“半正式城市設計治理”模式， 并對這種實踐的內容進行了闡述。其實就我自己的認識而言，中國獨特的規劃設計院的制度（詳見拙作“解析中國城市規劃：規劃院制度與中國城市規劃發展探究” 一文，載《城市規劃學刊》2018/4）所造就的各類規劃設計機構，應該是最接近于英國語境“設計治理”中的“半正式機構”的，只是在規劃過程中缺少更廣泛的社會性而偏向于政府代言人或者設計師意愿描畫者的角色。王世福等的論文中所提到的近年來出現的地區設計聯盟、地區總設計師制度和責任規劃師制度，在某種程度上可以看成是政府權力向社會機構和專業人員轉移，但如果在規劃設計的過程中仍然缺乏更廣泛的多元社會主體的參與以及相應的社會組織、社會工作的內容，那么這樣的“設計治理”，還遠遠談不上是向社會治理和謀求社會系統改良的程度。真正的設計治理，規劃師不僅需要有“人民城市為人民”的理念，更需要推進“人民城市人民建”的行動。李志剛和汪云在論文“鄰里效應視角下的老舊小區改造與治理——以武漢為例”中，強調指出了“行動 + 治理”是老舊小區改造工作中發揮鄰里環境的積極效應的關鍵所在。論文中所指的“行動”包括了政府主導、市場社會等多元主體共同參與的行動者網絡，聚焦于更新水電路氣等配套設施，加裝電梯和建設無障礙環境，健全便民市場、便利店、步行街、停車場等生活服務設施，以老舊小區的提量、提質、提效為主要內容打造高品質生活環境；而“治理”所指的不僅是建設工程，更是社會治理、基層組織動員工作， 發動群眾“共謀、共建、共治、共享”，構建現代化的社會治理體系。由此可見，盡管作者將行動和治理分開論述，但這兩者之間不僅僅只是相輔相成的關系，而是同一過程的兩個觀察維度：沒有社區治理模式的創新，這些行動在老舊小區的改造中便無法開展；沒有這些行動對居民的凝聚，所謂的社區治理模式創新就只是空中樓閣。而對于老舊小區改造規劃而言，科學的、實用的、落地的規劃方案， 首先應當是與相應的社會治理模式相適應的，是與治理機制創新共同生長和培育起來的。這一點，也是可以推論到所有的規劃類型的。